Letter to MEPs - Musteranschreiben (Deutsch)
Anmerkung:_
Dieser Text enthält Gedankenstriche. Wir möchten ausdrücklich betonen, dass für die Erstellung dieses Textes KEINE KI verwendet wurde. Gedankenstriche sind ein elementares Satzzeichen, das wir ChatGPT & Co nicht kampflos überlassen möchten._
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Sehr geehrte Abgeordnete des Europäischen Parlaments,
ich schreibe Ihnen als Vertreter eines Klein- oder Kleinstunternehmens und im Namen der Eu-MEA (European Micro Enterprises Alliance) mit der Bitte, über den Omnibus-Vorschlag (COM/2025/982) abzustimmen, der eine Aussetzung der Pflicht zur Benennung eines Bevollmächtigten gemäß Artikel 45 Absatz 3 der Verordnung über Verpackungen und Verpackungsabfälle (PPWR) bis zum Jahr 2035 vorsieht. Zudem bitte ich Sie, den Berichtsentwurf des Parlaments zu unterstützen, der diese Erleichterung gezielt auf Kleinst- und Kleinunternehmen beschränken möchte.
Fernerhin bitte ich Sie, sich für eine zentrale EU-Anlaufstelle für Registrierung und Zahlungsabwicklung einzusetzen, um die derzeitige zersplitterte und kostspielige EPR-Regelung (erweiterte Herstellerverantwortung) zu reformieren.
Der Europäische Binnenmarkt steckt für viele Kleinunternehmer in der Krise. Für unabhängige Künstler, Kunsthandwerker oder Kleinstunternehmen ist es mittlerweile teurer, bürokratisch aufwändiger und mit mehr Hindernissen verbunden, ein Paket oder einen Brief an einen Nachbarn innerhalb der Europäischen Union zu senden, als eine Sendung um die halbe Welt zu verschicken.
Die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) wurde ursprünglich eingeführt, um die Hauptverursacher von Umweltbelastungen in die Pflicht zu nehmen. Stattdessen hat sie eine unverhältnismäßige Hürde geschaffen: Ein „Pay-per-Access“-System, das Kleinstunternehmen in die Knie zwingt und multinationale Konzerne begünstigt.
Multinationale Unternehmen, die über eigene Rechtsabteilungen verfügen, können diese Compliance-Kosten problemlos tragen. Für unabhängige Kunsthandwerker, Selbstständige oder Kleinunternehmen ist es jedoch finanziell und administrativ nicht tragbar, auch nur zehn kleine Pakete pro Jahr in ein anderes EU-Land zu versenden, wenn sie sich dafür in 27 verschiedenen nationalen Registern eintragen, teure Bevollmächtigte vor Ort beauftragen, jährliche Mindestgebühren entrichten und komplexe Berichte in mehreren Sprachen einreichen müssen. Dieses System schützt Kleinunternehmen nicht; es treibt sie in den Ruin.
Die Realität für Kleinst- und Kleinunternehmen
Astronomische Stückkosten
Während Großunternehmen Bruchteile eines Cents pro Paket zahlen, muss ein Kleinstunternehmen, das lediglich fünf handgefertigte Artikel verkauft, Hunderte von Euro an festen Registrierungs- und Compliance-Gebühren entrichten, und das nur um diese wenigen Pakete legal versenden zu können.
Verzerrung des Gemeinsamen Marktes
Statt von freiem Warenverkehr zu profitieren, sehen sich kleine Kunsthandwerker und Kreative mit künstlichen Binnengrenzen und bürokratischer Schikane zwischen den Mitgliedstaaten konfrontiert.
Markteintrittshürde für neue Unternehmen
Wer kann es sich heute noch leisten, ein kreatives Unternehmen zu gründen, wenn die anfänglichen Kosten für die bürokratischen Auflagen rund um Verpackungen in Europa in die Tausende gehen? Die EU erstickt die nächste Generation von Unternehmern im Keim, noch bevor diese überhaupt eine Chance haben, sich zu etablieren.
Das ökologische und soziale Paradoxon
Die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) geht besonders hart gegen kleine Kunsthandwerksunternehmen vor, die nachhaltige und umweltfreundliche Waren herstellen, während Massenproduktions-Giganten für sie tragbare Abgaben leisten und den Markt mit Plastikmüll überschwemmen. Dies trifft insbesondere selbstständige Frauen, Kreative aus ländlichen Regionen sowie selbstständige Kunsthandwerker, die für ihren Lebensunterhalt auf grenzüberschreitende Verkäufe angewiesen sind.
Die Auswirkungen zeichnen sich bereits ab
Unzählige unabhängige Künstler, Kunsthandwerker und Kleinunternehmen haben bereits angekündigt, Lieferungen in die EU einzustellen oder ihre Betriebe ganz zu schließen. Es ist schmerzhaft mit anzusehen, wie eine einzige, schlecht durchdachte Regelung über Nacht Tausende von Existenzen, kreativen Träumen und Herzensprojekten zerstört. Kleine nationale Märkte allein können unabhängige Kreative nicht tragen, und die Betroffenen können nicht jahrelang darauf warten, dass Brüssel dieses Problem löst. Wir müssen unsere Rechnungen bezahlen und Lebensmittel kaufen – und zwar heute. Ich möchte betonen, dass es mir und auch EuMea nicht darum geht, Kleinst- und Kleinunternehmen von der Verantwortung für die von ihnen in Verkehr gebrachten Verpackungen oder von der Zahlung eines angemessenen Beitrags zur Entsorgung von Verpackungsabfällen zu befreien.
Vielmehr geht es darum, ein System zu schaffen, in dem der Verwaltungsaufwand und die Kosten für die Einhaltung der Vorschriften nicht in einem Missverhältnis zum tatsächlichen Geschäftsumfang und zu den in den einzelnen Mitgliedstaaten in Verkehr gebrachten Verpackungsmengen stehen.
Eu-MEAs Appell
Deshalb bitte ich Sie (auch im Namen von Eu-MEA), als unser im Ausschuss abstimmender Abgeordneter bei der Abstimmung über den Omnibus-Vorschlag (COM/2025/982) folgende Punkte zu berücksichtigen: die Verhältnismäßigkeit der betreffenden EPR-Verpflichtungen für Kleinst- und Kleinunternehmen, die Aufnahme zusätzlicher Maßnahmen zur Verwaltungsvereinfachung, die Einrichtung einer zentralen europäischen Anlaufstelle sowohl für die Einreichung von Mengenangaben, als auch die Erfüllung von Verpflichtungen sowie die Einführung einer angemessenen De-minimis-Schwelle für sehr geringe Verpackungsmengen im grenzüberschreitenden Handel.
Wie das Europäische Parlament zu diesen abträglichen Ergebnissen gelangte
1. Eine Politikfolgenabschätzung, die die Kleinstunternehmen außen vor ließ (SWD(2022) 384): Sie existiert zwar, doch die Belastung für Kleinstunternehmen wurde nie beziffert.
2. Ablehnung durch das eigene Kontrollgremium
Der Ausschuss für Regulierungskontrolle (Regulatory Scrutiny Board) gab zunächst eine negative Stellungnahme ab (13. Mai 2022) und anschließend eine positive mit Vorbehalten (30. September 2022). Keiner der Einwände betraf Kleinstunternehmen.
3. Warnungen im Rahmen der eigenen Konsultation
Teilnehmer wiesen darauf hin, dass die Verwaltungskosten für Kleinunternehmen die Kosten der Abfallentsorgung übersteigen können. Dies wurde zwar protokolliert, aber nie konkret gemessen.
4. Kostenkalkulation für alles andere, nur nicht für uns: 10,3 Milliarden Euro wurden für die Kennzeichnung veranschlagt, aber es gibt keine einzige Zahl zur Belastung für Kleinstunternehmen.
5. Wir als Kleinst- und Kleinunternehmen tauchen in der Liste der „Betroffenen“ nicht auf Anhang 3 unterteilt alle Akteure in drei Gruppen (Bürger, Unternehmen, Verwaltungen); die Begriffe „Kleinstunternehmen“, „KMU“ oder „klein“ kommen darin nirgendwo vor.
6. Ein Muster, kein Zufall
Eine Untersuchung europäischer Wirtschaftsverbände ergab, dass von 26 Folgenabschätzungen nur 5 zwischen Kleinstunternehmen und anderen Unternehmen unterschieden. Selbst im EU-eigenen Instrumentarium für bessere Rechtsetzung wird eingeräumt, dass dieser Ansatz nicht funktioniert.
7. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit: das einzige Element mit echter rechtlicher Durchschlagskraft
Eine für alle Unternehmensgrößen identische, feste Belastung (ein in den Verträgen verankerter Grundsatz) kann im Verhältnis zum angestrebten Ziel unverhältnismäßig sein.
8. Konflikt mit dem Binnenmarkt und Geoblocking
Verordnung (EU) 2018/302 im Vergleich zur PPWR:
Das eine Gesetz garantiert den Marktzugang, das andere erschwert ihn auf administrativer Ebene; ein ungelöster Widerspruch (unter der Einschränkung, dass die Verordnung 2018/302 nicht zur Lieferung in jedes Land verpflichtet).
9. „Think Small First“ / die Verpflichtung zum KMU-Test
Diese EU-interne, nicht verbindliche Gesetzgebungsempfeglung für bessere Rechtsetzung existiert zwar, wurde aber im Fall der PPWR nie inhaltlich auf Kleinstunternehmen angewandt wurde.
10. Die Doppelmoral, die sich unter dem Strich abzeichnet
Die EU verlangt von den kleinsten Mitgliedern eine perfekte Einhaltung der Regeln – ein Maßstab, den sie selbst nicht angelegt hat, als sie diese Vorschriften für sie aufstellte.
Zusätzliche Informationen
Auf jeden dieser Punkte wird im Folgenden näher eingegangen.
1. Rechtliche und faktische Aspekte
Es wurde eine Folgenabschätzung für die PPWR durchgeführt; sie fehlt keineswegs. Sie wurde unter der Federführung der Generaldirektion Umwelt erstellt und von externen Beratern umgesetzt: Eunomia (Konsortialführer) sowie Arcadis, Milieu und COWI (SWD(2022) 384, Abschnitt 1.4 „Nachweise, Quellen und Qualität“).
Sie durchlief zweimal den Ausschuss für Regulierungskontrolle (das interne Qualitätskontrollgremium der Kommission): Zunächst gab es am 13. Mai 2022 eine negative Stellungnahme, gefolgt von einer positiven Stellungnahme mit Vorbehalten am 30. September 2022.
Das Problem entstand nicht durch ein mangelndes Kontrollverfahren. Es liegt vielmehr darin, was im Rahmen des Verfahrens gemessen wurde – und was nicht. Die Folgenabschätzung bezifferte zwar die Kosten für große Marktteilnehmer und die Abfallwirtschaft (etwa 10,3 Milliarden Euro an einmaligen betrieblichen Kosten für eine harmonisierte Kennzeichnung), doch die Belastung für den kleinsten grenzüberschreitenden Handeltreibenden (also ein Kleinstunternehmen, das verpackte Waren an Kunden in anderen EU-Ländern versendet) wurde nie in Zahlen ausgedrückt, obwohl die Kommission im Zuge ihrer eigenen Konsultation ausdrücklich darauf hingewiesen worden war.
2. Rechtliche und faktische Aspekte
Die Ablehnung war keine bloße Formalität. Im Rahmen seiner beiden Prüfungen äußerte der Ausschuss für Regulierungskontrolle sechzehn inhaltliche Anmerkungen zur Folgenabschätzung (SWD(2022) 384): sechs in der ersten und zehn in der zweiten Runde. Diese betrafen die Kohärenz mit der Einwegkunststoff-Richtlinie, die Wahl einer Verordnung anstelle einer Richtlinie, die Kostenverteilung zwischen Verpackungsherstellern und Verbrauchern, die Kosten-Nutzen-Analyse, die Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt, sowie die „One-in, one-out“-Regelung für den Verwaltungsaufwand.
Keine dieser sechzehn Anmerkungen bezog sich auf Kleinstunternehmen oder auf kleine Fernabsatzhandelsunternehmen, die verpackte Waren (nicht nur Verpackungen selbst) auf dem Markt eines anderen Mitgliedstaats in Verkehr bringen.
Der Ausschuss prüfte die Folgenabschätzung eingehend und verwies sie zur Überarbeitung zurück, doch die kleinsten grenzüberschreitend tätigen Unternehmen spielten in seinen Bedenken zu keinem Zeitpunkt eine Rolle.
3. Rechtliche und faktische Aspekte
Dieses Versäumnis lässt sich nicht mit einem Mangel an Informationen erklären, wie der Kommission im Rahmen ihrer eigenen Konsultation mitgeteilt wurde.
Im Zuge der öffentlichen Konsultation zur erweiterten Herstellerverantwortung (EPR) erklärten die Teilnehmer unmissverständlich, dass die Verwaltungskosten für eine ordnungsgemäße EPR-Mitgliedschaft und Produktregistrierung bei Kleinunternehmen die Kosten für die Entsorgung am Ende des Produktlebenszyklus bei Weitem übersteigen können (SWD(2022) 384).
Genau dies fasst die aktuelle Situation von Kleinstunternehmen zusammen: Die fixen Verwaltungskosten übersteigen die tatsächlichen Kosten für die Entsorgung der von ihnen in Umlauf gebrachten Verpackungen bei weitem.
Diese Warnung war kein Einzelfall. Bei einem Workshop mit Interessenvertretern im Juni 2021 wurde im Rahmen der Diskussion über die Maßnahme zur Vermeidung von Leerräumen (Verpackungsminimierung) davor gewarnt, dass die Vorgabe maßgeschneiderter Verpackungen Kleinunternehmen unverhältnismäßig stark treffen könnte; zudem äußerte die Industrie Bedenken hinsichtlich der fehlenden Unterstützung für KMU bei der erforderlichen Umstellung. Die Kommission protokollierte beide Warnungen, führte jedoch keine entsprechende Kostenanalyse nach Unternehmensgröße durch.
4. Rechtliche und faktische Aspekte
Der Kontrast verschärft sich, wenn man ihn dem gegenüberstellt, was in der Folgenabschätzung tatsächlich beziffert wurde. Für die harmonisierte Kennzeichnung nannte die Kommission eine präzise Zahl: 10,3 Milliarden Euro an einmaligen Kosten für die Unternehmen. iese würden (so die Argumentation) durch die administrativen Einsparungen infolge des Wegfalls unterschiedlicher nationaler Kennzeichnungsvorschriften mehr als ausgeglichen (SWD(2022) 384).
Die Kapazität, präzise Kostenschätzungen in großem Umfang zu erstellen, war also durchaus vorhanden. Für die Belastung eines Drei-Personen-Unternehmens, das verpackte Waren grenzüberschreitend versendet, findet sich in der gesamten Folgenabschätzung hingegen keine vergleichbare Zahl.
Dasselbe Dokument, das die Kennzeichnungskosten bis auf die Milliarde genau berechnen konnte, lieferte keine einzige Zahl dazu, welche Kosten die Einhaltung der Vorschriften für die kleinsten grenzüberschreitend tätigen Händler verursachen würde – also genau jene Gruppe, die im Rahmen der Konsultation auf das Problem hingewiesen hatte. Was sich bei großen Marktteilnehmern messen ließ, wurde gemessen; die Belastung der kleinsten Akteure blieb hingegen unberücksichtigt.
5. Rechtliche und faktische Aspekte
Die Folgenabschätzung enthält einen dedizierten Abschnitt, der ausschließlich dazu dient, im Detail darzulegen, wer welche Kosten trägt, nämlich Anhang 3, „Wer ist betroffen und wie?“ (SWD(2022) 384, Teil 2/2). Darin werden die Betroffenen in drei Spalten eingeteilt: Bürger/Verbraucher, Unternehmen und Verwaltungen.
Unternehmen jedweder Größe werden in einer einzigen Spalte („Unternehmen“) zusammengefasst. Nimmt man den gesamten Anhang näher unter die Lupe, stellt man fest, dass die Begriffe „Kleinstunternehmen“, „Kleinunternehmen“ und „KMU“ kein einziges Mal Erwähnung finden. Nach dieser Einstufung werden beispielsweise eine Werkstatt mit drei Beschäftigten und ein multinationaler Konzern in die selbe Kategorie eingestuft und gleichrangig behandelt. Die Kosten werden lediglich als Gesamtwert für „Unternehmen“ ausgewiesen, ohne aufzuschlüsseln, wie unterschiedlich sich diese Kosten je nach Unternehmensgröße finanziell auswirken.
Der einzige Abschnitt der gesamten Folgenabschätzung, der aufzeigen soll, wer von dem Gesetz in welcher Weise betroffen ist und wie es sich im Einzelfall auswirkt, berücksichtigt die Unternehmensgröße in keinem Punkt.
6. Rechtliche und faktische Aspekte
Hierbei handelt es sich keinesfalls um einen Einzelfall, der nur ein einzelnes Dossier betrifft. Eine gemeinsame Untersuchung der europäischen Wirtschaftsverbände (der „SME Test Benchmark 2022“, erstellt von BusinessEurope, Eurochambres und SMEunited) analysierte 26 Folgenabschätzungen und stellte fest, dass nur in fünf Fällen gesondert auf die Auswirkungen einer Maßnahme auf Kleinstunternehmen eingegangen wurde. Meist werden Kleinstunternehmen der breiter gefächerten Kategorie „KMU“ (kleine und mittlere Unternehmen) zugerechnet.
Die „Better Regulation“-Toolbox der EU Kommission räumt dies sogar ein: Ein standardisierter Ansatz für alle KMU hat sich als nicht wirksam erwiesen, da sich die Auswirkungen auf ein Kleinstunternehmen erheblich von denen auf ein mittleres Unternehmen unterscheiden können.
Eine ehrliche Einräumung vorab: Der PPWR-Entwurf war nicht Teil dieser 26 untersuchten Fälle, da die Studie lediglich einen früheren Zyklus abdeckt. Der PPWR-Vorschlag stammt vom 30. November 2022, wurde also zu spät vorgelegt, um noch berücksichtigt zu werden. Die Untersuchung bewertet ihn somit nicht direkt. Sie belegt jedoch ein dokumentiertes, systemisches Muster: Das routinemäßige Versäumnis, Kleinstunternehmen gesondert zu betrachten. Die Folgenabschätzung zur PPWR-Verordnung fügt sich in dieses Schema nahtlos ein, wie die Punkte 1 bis 5 verdeutlichen.
7. Rechtliche und faktische Aspekte
Es gibt einen Hauptpunkt, der tatsächliches rechtlichen Gewicht trägt und über bloße politische Bedeutung hinausgeht: den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Nach den EU-Verträgen (Artikel 5 Absatz 4 EUV) muss jede EU-Maßnahme geeignet sein, ihr Ziel zu erreichen, und darf nicht über das zur Erreichung dieses Ziels erforderliche Maß hinausgehen.
Wenn ein fixer Verwaltungsaufwand unabhängig von der Unternehmensgröße gleichermaßen berechnet und auferlegt wird, bei dem diese Fixkosten für ein Großunternehmen vernachlässigbar sind, für ein Kleinstunternehmen jedoch den Gesamtwert aller von ihm erzeugten Abfälle übersteigen können, wirft dies eine ernsthafte Frage nach der Verhältnismäßigkeit auf: Geht die Maßnahme in ihrer Anwendung auf die kleinsten Unternehmen über das hinaus, was für das angestrebte Umweltziel erforderlich ist?
Eine ehrliche Einschränkung ist angebracht, damit das Argument einer rechtlichen Prüfung standhält: Es ist schwierig, sich vor dem Gerichtshof auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu berufen, da dieser dem EU-Gesetzgeber bei derartigen regulatorischen Entscheidungen einen weiten Ermessensspielraum einräumt und Maßnahmen nur selten wegen Unverhältnismäßigkeit für nichtig erklärt. Es geht hier also nicht um die Behauptung, die PPWR sei rechtswidrig – dies ist nicht der Fall. Vielmehr geht es darum, dass die Belastung für Kleinstunternehmen nie im Sinne der eigenen EU-Vorgaben auf ihre Verhältnismäßigkeit hin geprüft wurde und dass eine gezielte Ausnahmeregelung für die kleinsten Unternehmen die verhältnismäßige Korrektur darstellt, die in der ursprünglichen Folgenabschätzung versäumt wurde.
8. Rechtliche und faktische Aspekte
Der freie Warenverkehr ist kein bloßes Detail des EU-Rechts, sondern eines seiner Grundprinzipien, das in den Verträgen (Artikel 34–36 AEUV) verankert ist. Um diesen im digitalen gemeinsamen Markt zu schützen, verabschiedete die EU die Verordnung (EU) 2018/302, die ungerechtfertigtes Geoblocking, also die Blockierung oder Einschränkung des Zugangs von Kunden zu grenzüberschreitenden Online-Käufen aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit, ihres Wohnsitzes oder ihres Niederlassungsortes untersagt.
Ihr definiertes Ziel war es, Waren und Kunden einen diskriminierungsfreien Austausch über die Binnengrenzen hinweg zu ermöglichen.
Die PPWR wirkt dem gezielt entgegen. In der Praxis errichtet sie um jeden Mitgliedstaat erneut eine Grenze. Keine physische, sondern eine administrative: Um in ein Land zu verkaufen, muss sich ein Kleinsthändler zunächst bei dem dortigen System für die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) registrieren und die entsprechenden Gebühren entrichten.
Auf Online-Marktplätzen ist der Mechanismus simpel: keine Registrierung für ein Land, kein Versand dorthin. Somit steht der kleinste Händler zwischen zwei EU-Rechtsvorschriften, die in entgegengesetzte Richtungen weisen: Die eine soll gewährleisten, dass ein Kunde in einem anderen Mitgliedstaat bei ihm Waren erstehen kann, die andere knüpft diesen Verkauf an die Überwindung einer administrativen und finanziellen Hürde, die für jedes EU Land einzeln überwunden werden muss.
Damit das Argument einer genauen Prüfung standhalten kann, muss an dieser Stelle ehrlich eingräumt werden: Die Verordnung (EU) 2018/302 zwingt keinen Händler dazu, in jeden Mitgliedstaat zu verkaufen oder dorthin physisch zu liefern. Sie lässt es dem Händler ausdrücklich frei, keine Waren an Kunden in einem anderen Land zu liefern. Es handelt sich also nicht um einen eindeutigen Fall, in dem ein Gesetz ein anderes bricht.
Der Kern des Problems ist komplexer: Die EU hat einen Rechtsrahmen geschaffen, der auf der einen Seite Binnengrenzen für kleine Online-Händler abbauen soll, auf der anderen diese gleichen Grenzen in anderer Form als administrative Barrieren wieder errichtet, ohne beides jemals miteinander in Einklang gebracht zu haben. Dieser Widerspruch bleibt innerhalb des eigenen Rechtsbestandes ungelöst bestehen.
9. Rechtliche und faktsiche Aspekte
Der EU mangelte es nicht an einer Regelung, die sie dazu verpflichtet, vor dem Erlass von Rechtsvorschriften die Belange der kleinsten Unternehmen zu berücksichtigen. Eine solche Regelung existiert, wurde jedoch in dieser Sache nicht grundlegend angewandt. Gemäß dem „Small Business Act“ für die europäische Union und den eigenen Leitlinien der EU-Kommission für eine bessere Rechtsetzung schreiben der Grundsatz „Think Small First“ (Vorrang für Kleinunternehmen) und der obligatorische KMU-Test vor, dass die Kommission im Vorfeld und konkret bewerten muss, wie sich eine geplante Maßnahme auf Klein- und Kleinstunternehmen auswirkt. Fernerhin fordert der Small Business Act, dass bei unverhältnismäßiger Belastung weniger strenge Regelungen oder Ausnahmen für diese Unternehmen in Erwägung gezogen werden müssen.
Im Fall der PPWR-Verordnung war dieser Mechanismus zwar formal vorhanden, lief jedoch für die kleinsten grenzüberschreitend tätigen Händler faktisch ins Leere. Wie die Punkte 1 bis 5 zeigen, wurde die Belastung für Kleinstunternehmen zu keinem Zeitpunkt beziffert (Punkte 1, 4). Im Rahmen der Konsultation geäußerte Bedenken wurden zwar protokolliert, aber nicht in konkrete Kostenangaben übersetzt (Punkt 3).
Ausgerechnet in dem Anhang, der die betroffenen Akteure auflistet, tauchen Kleinstunternehmen überhaupt nicht auf (Punkt 5). Ein Verfahren, das zwar auf dem Papier durchgeführt wird, aber niemals die Gruppe erfasst, zu deren Schutz es eigentlich dient, wurde nicht im Sinne der eigenen Regelungen angewandt. Der Vorschlag des Parlaments, Entlastungsmaßnahmen gezielt auf Kleinst- und Kleinunternehmen auszurichten, stellt lediglich die Korrektur dar, die der KMU-Test von vornherein hätte bewirken müssen.
10. Rechtliche und faktische Aspekte
Betrachtet man das Ganze aus der Distanz, so zieht sich ein roter Faden durch die Vorgehensweise. Die EU verlangt von kleinsten Unternehmen eine makellose, detaillierte Einhaltung der Vorschriften (Registrierung in jedem Land, Benennung eines Bevollmächtigten, lückenlose Erfassung jeder Verpackungskomponente, Einhaltung sämtlicher Fristen), während sie selbst diesen Maßstab bei der Ausarbeitung der Regelung nicht anlegte.
Ihr eigener Prüfungsausschuss lehnte die Folgenabschätzung im ersten Anlauf ab (Punkt 1). Im Rahmen der eigenen Konsultation wurde davor gewarnt, dass die Verwaltungskosten für Kleinunternehmen die Kosten für die Abfallentsorgung übersteigen könnten (Punkt 3). Man fand zwar die Ressourcen, um Kosten von 10,3 Milliarden Euro für die Kennzeichnung zu berechnen, lieferte jedoch keine einzige Zahl zur Belastung für einen Betrieb mit drei Mitarbeitern (Punkt 4).
Ausgerechnet in dem Abschnitt, der den Kreis der vom Gesetz betroffenen Unternehmen auflistet, werden Kleinstunternehmen überhaupt nicht genannt (Punkt 5). Der eigene KMU-Test und das Prinzip „Think Small First“ hätten eine vorherige Messung dieser Belastung erfordert, doch dazu kam es nicht (Punkt 9). Es gibt eine Parallele, die man klar benennen muss.
Vor einem physischen Eingriff in die Umwelt schreibt das EU-Recht eine konkrete, vorab durchgeführte Bewertung der Schäden vor: spezifisch, quantifiziert und zurechenbar.
Für einen legislativen Eingriff, der kleinste Unternehmen aus dem grenzüberschreitenden Handel drängen kann, bestand zwar auf dem Papier eine vergleichbare Verpflichtung, der jedoch in der Sache nicht nachgekommen wurde. Hierbei geht es nicht um das Argument, die EU habe gegen geltendes Recht verstoßen. Dies ist nicht der Fall. Vielmehr geht es darum, dass die EU von den kleinsten Unternehmen eine Sorgfalt verlangt, die sie selbst bei der Abschätzung der Auswirkungen dieser Regelung auf diese Betriebe vermissen ließ. Die Lösung ist überschaubar, nicht radikal: Man muss die Belastung, vor der gewarnt und die bereits registriert worden war, die aber im Folgenden nie konkret beziffert wurde, ermitteln und die Kleinstunternehmen von ihr befreien.
Ein weiterer Aspekt
Den grundlegenden Anforderungen der PPWR steht ein weiterer Widerspruch zugrunde, den man klar benennen muss. Die Stärke der EU beruht auf Einheit. Dies ist kein für diese Argumentation erfundener Slogan, sondern ein Prinzip, zu dem sich die Führung der Union selbst aktiv bekennt.
In einer offiziellen Mitteilung des Europäischen Rates auf dessen Social Media Kanal (@eucouncil auf Instagram) betonte Ratspräsident António Costa die europäische Einheit als das Fundament von Europas Stärke im Kontext der gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Damit hat er recht, und dieses Anliegen verdient Unterstützung: Wo Einheit Stärke verleiht – sei es in Sachen Sicherheit, Verteidigung, gemeinsamer Beschaffung, oder beim geschlossenen Auftreten gegenüber der Welt – sollte die Union tatsächlich als Einheit handeln.
Doch wenn es um einen Pappkarton geht, den ein Kleinunternehmer über eine Grenze hinweg an einen Kunden verschickt, löst sich diese Einheit plötzlich in Luft auf. Statt eines gemeinsamen Marktes und Systems schafft die Verpackungsgesetzgebung siebenundzwanzig separate Registrierungsorgane, siebenundzwanzig nationale bürokratische Systeme und siebenundzwanzig verschiedene Kostenblöcke. Diese Last trifft vor allem die Kleinsten am härtesten, die sie am wenigsten tragen können.
Hier zeigt sich der Widerspruch in seiner schlichtesten Form: Die EU tritt dort geeint auf, wo sie stark sein muss, zersplittert aber genau dort, wo Einheit jenen am meisten helfen würde, die sie am dringendsten benötigen. Der Binnenmarkt versprach, dass Waren und Menschen die europäischen Binnengrenzen ohne Hindernisse passieren könnten. Für Kleinunternehmen errichtet dieses Gesetz jedoch still und leise neue Grenzen: Nicht in Form von Zöllen, sondern durch unangemessenen bürokratischen Aufwand. Nichts davon ist ein Argument gegen die Europäische Union, gegen die Einheit oder gegen das – durchaus berechtigte – Argument von Präsident Costa. Im Gegenteil: Es ist ein Plädoyer dafür, dass die EU in dieser Hinsicht genau das sein sollte, was seine Führungskräfte für alle anderen Bereiche fordern und was Europa bereits zu sein versteht: eine Einheit.
Das Verpackungsparadoxon
Das Gesetz bekämpft ausgerechnet den Schutz, den zerbrechliche Waren benötigen. Die Verordnung zwingt kleine Hersteller zerbrechlicher Produkte in einen Zielkonflikt, bei dem sich beide Anforderungen nicht gleichzeitig erfüllen lassen. Gemäß Artikel 24 der Verordnung (EU) 2025/40 darf der Anteil des Hohlraums bei E-Commerce-, Transport- und Sammelverpackungen maximal 50 % betragen; das Minimierungsgebot gilt ab dem 12. August 2026, die strikte Obergrenze von 50 % ab dem 1. Januar 2030. Entscheidend ist hierbei, dass der Hohlraum nach Volumen bemessen wird und das schützende Füllmaterial (Schaumstoff, Luftpolster, Papier, Einlagen usw.) als Hohlraum zählt. Auch der Wechsel zu einem umweltfreundlicheren Füllmaterial hilft nicht weiter, da dieses hinsichtlich des Volumens genauso angerechnet wird. Für Hersteller, die Gipsformen, Keramik oder andere zerbrechliche Gegenstände versenden, steht diese Regelung in direktem Widerspruch zu den physikalischen Gegebenheiten. Um den Transport unbeschadet zu überstehen, benötigt ein zerbrechlicher Gegenstand eine schützende Umhüllung, denn nur so kommt er nicht in Scherben an. Doch genau diese Schutzschicht wird dem Hersteller bei der Berechnung des Hohlraumanteils negativ angerechnet. Das Gesetz drängt kleine Produzenten also dazu, ausgerechnet jenes Material zu reduzieren, das die Unversehrtheit zerbrechlicher Waren gewährleistet. Gleichzeitig sind Händler nach EU Recht verpflichtet, beim Transport beschädigte Ware auf einene Kosten zu ersetzen. Gerade bei handgefertigter Ware bedeutet dies nicht nur finanzielle, sondern auch zeitliche Einbußen. Wenn ein Artikel als Geschenk bestellt wurde, kommt zusätzlich die Zeitkomponente für den Kunden hinzu. Es ist also im Sinne des Händlers und des Endverbrauchers, dass die Bereitstellung einer ausreichend schützenden Transportverpackung weiterhin möglich ist.
Zwar gibt es vorerst eine anerkannte Ausnahmeregelung für zerbrechliche Güter, doch die Berechnungsmethode für das Verhältnis steht noch gar nicht fest. Die Kommission soll diese erst bis zum 12. Februar 2028 verabschieden. Unternehmen sind somit angehalten, eine Vorschrift einzuhalten, für die es noch gar keine festgelegte Messmethode gibt.
Die Verordnung drängt zudem zur Wiederverwendung von Verpackungen. Theoretisch könnte man sich vorstellen, dass der Paketempfänger den Karton weiterverwendet. In der Praxis hält diese Vorstellung beim grenzüberschreitenden Versandhandel jedoch selten der Realität stand. Die Verpackung legt nur den Hinweg zurück und kehrt nie zum Absender zurück, sodass dieser sie nicht wiederverwenden kann.
Ob der Empfänger dazu in der Lage ist, hängt von einer Kette von „Was-wäre-wenn“-Fragen ab: Passen die Kartonmaße zu dem, was er selbst verschicken möchte? (Dies ist unwahrscheinlich, da die Vorgaben zur Vermeidung von Hohlräumen dazu führen, dass Kartons passgenau für ein bestimmtes Produkt zugeschnitten werden, was ihre Eignung für andere Zwecke einschränkt.) Hat der Karton den Transport unbeschadet überstanden, anstatt zerdrückt, verbeult oder in seiner Stabilität beeinträchtigt zu werden? So sind Verpackungen für zerbrechliche Güter beispielsweise darauf ausgelegt, Stöße abzufedern, und haben ihre Schutzfunktion oft nach einmaligem Gebrauch eingebüßt. Ist die Verpackung sauber angekommen? Und ist der Empfänger bereit, einen Karton wiederzuverwenden, der mit der Marke und dem Logo eines anderen Unternehmens bedruckt ist?
Die Sache lässt sich noch vertiefen. Kleinere Händler optimieren ihre Verpackungen bereits. Nicht, weil ein Gesetz sie dazu zwingt, sondern weil ihr wirtschaftliches Überleben davon abhängt. Jedes zusätzliche Gramm Verpackungsmaterial verursacht bei jedem einzelnen Paket Mehrkosten für den Versand. Niemand verschickt ein leichtes Produkt in einem schweren, starren und verstärkten Karton, nur damit dieser womöglich irgendwann wiederverwendet werden kann, denn das zusätzliche Gewicht treibt die Versandkosten in die Höhe und macht das Angebot im Wettbewerb unrentabel.
Die richtige Dimensionierung, Gewichtsreduzierung und die Verwendung der minimalen Verpackung, die gerade noch ausreichenden Schutz bietet – all das praktizieren kleine, grenzüberschreitend tätige Händler schon seit Jahren aus rein wirtschaftlicher Notwendigkeit, und zwar lange bevor entsprechende Vorschriften es von ihnen forderten. Für sie ändert dieses Gesetz also nichts an dem Verhalten, das es eigentlich fördern will. Sie haben ihre Verpackungen ohnehin schon auf ein Minimum reduziert. Was die neue Regelung mit sich bringt, ist keine Verbesserung der Praxis, sondern lediglich zusätzliche Kosten und bürokratischer Aufwand, die auf bereits bestehende Verfahren draufgepackt werden.
Die beiden Ziele stehen also in direktem Widerspruch zueinander. Die Vorgabe, „ungenutzten Raum“ zu minimieren, verlangt vom Hersteller, jede Verpackung passgenau auf das jeweilige Produkt zuzuschneiden. Das Prinzip der „Wiederverwendbarkeit“ hingegen erfordert eine Verpackung, die universell und robust genug ist, um für verschiedenste Produkte und über viele Einsätze hinweg zu dienen. Eine exakt auf eine Gipsform zugeschnittene Schachtel (ohne jeglichen schützenden Hohlraum) ist das genaue Gegenteil einer Verpackung, die sich beliebig für unterschiedlichste Zwecke wiederverwenden lässt. Die gesetzlichen Vorgaben fordern beides zugleich, für Kleinproduzenten zerbrechlicher Waren erfüllen sie jedoch keines der beiden Ziele, während sie dennoch Kosten und bürokratischen Aufwand verursachen.**
Unser Lösungsvorschlag
Es gibt einen konstruktiven Ausweg aus dieser Situation, den die EU nicht erst erfinden muss, da ein solcher Mechanismus in anderen Bereichen bereits zweimal Verwendung gefunden hat. Wenn ein kleiner Händler Waren EU-weit versendet, liegt das Problem nicht nur in der Zahlung für die Abfallentsorgung an sich, sondern in der Notwendigkeit, sich in jedem einzelnen Land separat zu registrieren, Meldungen zu erstatten und Zahlungen zu leisten – jeweils mit eigenen Systemen, eigenen Gebührensätzen und eigenem bürokratischen Aufwand. Die naheliegende Lösung ist eine zentrale EU-Anlaufstelle, über die die Registrierung und Zahlung erfolgt.
Man registriert sich einmal, meldet einmal, zahlt einmal, und die Gelder werden entsprechend den jeweiligen nationalen Sätzen an die nationalen Systeme weitergeleitet. Der ökologische Zweck bleibt dabei vollständig gewahrt. Jedes Land erhält weiterhin die Gebühr für die auf seinem Hoheitsgebiet anfallenden Abfälle, während der siebenundzwanzigfache Verwaltungsaufwand entfällt. Dies ist keine utopische Idee. Die EU wendet genau dieses Modell bereits in zwei Bereichen an: Im Bereich der Mehrwertsteuer ermöglicht der „One-Stop-Shop“ (OSS) Unternehmen, die Mehrwertsteuer für ihre EU-weiten Umsätze über ein einziges nationales Portal zu deklarieren und zu entrichten. Die Steuer wird anschließend an den jeweiligen Mitgliedstaat zum dort geltenden Satz weitergeleitet. Das Problem, das der OSS löst (unterschiedliche nationale Sätze und Zahlungsansprüche verschiedener Länder), entspricht exakt der Problematik bei der erweiterten Herstellerverantwortung (EPR) für Verpackungen. Dieselbe Logik findet sich auch im europäischen Gesundheitswesen wieder. Dank der Europäischen Krankenversicherungskarte (EHIC), die auf der Verordnung (EG) Nr. 883/2004 basiert, können Bürger mit einer einzigen Karte aus ihrem Heimatland überall in der EU medizinische Leistungen zu den dortigen Sätzen in Anspruch nehmen. Im Hintergrund erstattet der Versicherungsträger des Heimatlandes dem Behandlungsland die Kosten gemäß der örtlichen Tarife. Allein im Jahr 2023 wurden über dieses System rund 2,3 Millionen grenzüberschreitende Erstattungsanträge im Wert von etwa 1,3 Milliarden Euro abgewickelt – ein Prozess, der siebenundzwanzig verschiedene nationale Systeme und Kostenstrukturen zentral miteinander in Einklang bringt, ohne dass der Patient sich jemals durch siebenundzwanzig verschiedene bürokratische Apparate kämpfen muss.
Wenn also argumentiert wird, dass die erweiterte Herstellerverantwortung (EPR) für Verpackungen nicht zentralisiert werden könne, weil jedes Land über ein eigenes System und eigene Gebührensätze verfüge, liegt die Lösung bereits auf der Hand: Die EU hat genau dieses Problem in großem Maßstab bereits für die Bereiche Steuern und Gesundheitswesen gelöst. Eine zentrale Anlaufstelle für Registrierung und Zahlungsabwicklung bei Verpackungen, idealerweise integriert in das kommende Kreislaufwirtschaftsgesetz, für das die EU bereits eine horizontale Überprüfung der EPR-Verpflichtungen in Aussicht gestellt hat, würde sämtliche Umweltauflagen unangetastet lassen. Gleichzeitig würde sie jenes Hindernis beseitigen, das gerade für kleinste Anbieter eine erdrückende Last darstellt: nicht die Gebühr an sich, sondern der mit ihr verbundene, siebenundzwanzigfache bürokratische Aufwand.
Zudem erbitten wir die Einführung einer Bagatellschwelle für KMU, um faire Wettbewerbschancen aufrecht zu erhalten, unter denen Kleinstunternehmen weiterhin existieren können.
Mit freundlichen Grüßen,
Unterstützer/Mitglied von Eu-MEA
